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发达国家应用互联网与大数据推进政府治理的主要做法与借鉴
编辑:澳门金沙9159 时间:2018-07-06 16:19:00  浏览:0次  来源: 搜狐网  作者:政策法规处
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【摘要】应用互联网与大数据推进政府治理在世界范围内蓬勃兴起。发达国家在这方面形成了许多比较成熟的做法与经验,集中表现在技术平台、应用领域、实现机制和制度保障四个方面。立足基本国情与现实,我国应用互联网与大数据推进政府治理可从发达国家的实践经验中获取有益借鉴,包括加快“互联网+大数据+政务”的技术平台建设,瞄准互联网与大数据在政府治理中应用的重点领域,构建一系列多维度、多层次和协同性的实现机制,健全制度保障体系。

21世纪,互联网与大数据是能够也正在给人类社会带来深远影响的技术手段。在政府管理与改革领域,互联网与大数据同样被证明可以大有作为。近半个世纪以来,特别是近20年里,发达国家主动借助互联网与大数据技术,实现了政府治理水平的极大改善与提升。我国当下和未来较长一段时期面临着推进政府治理能力和治理体系现代化的目标任务,需要充分发挥互联网与大数据技术的作用。

党的十九大报告指出,要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”,要“加强互联网内容建设,建立网络综合治理体系”,要“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合”,这为我国进一步应用互联网与大数据推进政府治理带来了契机。

自2015年起,我国陆续出台《促进大数据发展行动纲要》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《政府信息资源共享管理暂行办法》《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》等政策文件,为应用互联网与大数据推进政府治理提供了初期政策支持。

为更有效开展应用互联网与大数据推进政府治理的工作,我们还应学习借鉴发达国家在这方面的成熟做法与经验。本文试从技术平台、应用领域、实现机制和制度保障四个方面概括发达国家应用互联网与大数据推进政府治理的实践做法,并分析其对我国的借鉴意义。

一、“互联网+大数据+政务”的技术平台建设

互联网与大数据作为两种技术手段,应用于政府治理一个基本前提是自身得到良好建设。对此,发达国家将互联网与大数据技术与政务服务平台有机结合,打造了“互联网+大数据+政务”的技术平台,为应用互联网与大数据推进政府治理提供了坚实的软硬件保障。

1.推进互联网络与电子政务平台有机融合

发达国家普遍将以互联网为核心的网络系统与电子政务平台深度融合,不仅面向不同层级政府和同一层级政府内部不同部门,而且面向企业和公民建立了以稳定、可靠的硬件设备为基础和以快速、开放的互联网络为支撑的电子政务服务系统。

美国在这方面走在了世界前列,其建立的电子政务服务系统包括政府—公民(G2C)、政府—商业(G2B)、政府—政府(G2G)、政府—雇员(G2E)四大类型,每一类型均反映了互联网络与政务平台有机融合的鲜明特征。

此外,英国建立的“剑桥在线”服务平台和知识管理系统,韩国建立的“唯一视窗电子政府”服务平台和“31蓝图议程”服务项目,新加坡建立的“政府电子商务网”和“电子公民中心”,都是互联网络与电子政务平台深度融合的典型代表。

2.注重政务服务网站和政府数据门户网站的协同建设

政务服务网站和政府数据门户网站(也称政府数据开放平台)二者有所不同,前者致力于公开政务“信息”,后者致力于开放政府“数据”。同时,政务服务网站是互联网与政务结合的产物,政府数据门户网站则是适应大数据发展与应用需要的产物。当前,发达国家越来越注重政务服务网站和政府数据门户网站的协同建设。

以美国、新加坡为代表的发达国家引领了政务服务网站建设的方向。它们建设的政务服务网站具有数量众多、分类细致、内容丰富、功能齐全的特征,为企业和公民提供了集行政审批、政治参与、政务公开于一体的一流服务。

以美国超级电子网站门户“第一政府网站”为例,它依托于强大的后台硬件支撑,可以高效率、便捷化、智能化、全天候地提供发布政务信息、在线办理事项、政务参与等服务内容。与之相似,新加坡建设的政务服务网站有着令人惊叹的广阔覆盖区域和丰富涉猎内容,尤其是建设的电子公民网站提供了涵括公民全生命周期所需的几乎所有的政府信息和服务。

在数据门户网站建设方面,发达国家集专有域名、数据集、来源机构等于一体,致力于面向企业和社会公开其保有数据,实现数据开放共享和增值利用。如表1所示,美国、英国、加拿大、澳大利亚和欧盟等国家(地区)已经建成了专门的政府数据门户网站,并呈现出数据量庞大、来源机构多元、数据格式丰富等共性特征。

3.重视政府信息资源整合与政府数据库开发应用

信息资源和数据资源是互联网与大数据技术得以成功应用的基础条件。发达国家在构建“互联网+大数据+政务”技术平台的过程中,突出了对政府信息资源的整合和政府数据库的开发应用。韩国和美国在政府信息资源整合方面的力度较大。

韩国的做法是把所有政府机构的人事管理(包括雇员培训和人力资源管理)、财务管理及其他主要内部服务系统均迁移到统一网络系统,以此实现信息资源的最大化整合。美国的做法则是将信息资源整合嵌入到电子政务整合之中,通过收集、分析整个联邦政府的业务信息,确定电子政务的体系结构。

政府数据库建设与应用方面以法国和日本的做法最为典型。法国十分重视并大力开展政府数据库的建设和利用工作,在坚持高质量、本土化的建设原则下,避免依赖别国数据资源,注重保护本国的数据权益。

日本做法的不同之处在于,一方面明确把政府数据库建设列入政务信息资源开发战略,并致力于建设较大规模的政府数据库;另一方面突出政府数据库的开发应用环节,将建成的政府数据库投放到信息服务市场以发挥其经济与社会价值。

4.突出基础设施与工程项目的整体布局

互联网与大数据技术的建设开发一般与信息、网络、科技、政务等方面的基础设施和工程项目紧密相关。发达国家对互联网与大数据技术,特别是“互联网+大数据+政务”技术平台的建设,往往与基础设施与工程项目的整体布局合二为一。

以韩国为例,政府在建设“国家基础信息系统工程”和“韩国信息基础设施工程”的基础上,进一步建设多项电子政务建设工程项目,涉及先进的基础设施、透明和高效的政府、优质的公共服务、升级的商业环境等。

又如,新加坡按照制定的“无线新加坡”工程项目,不断完善无线基础设施,逐年扩大移动政务覆盖范围,保障了全民方便安全地使用政务服务网络;加拿大通过启动“政府在线”工程项目,有力推动了电子政务的建设进程,并在此后凭借先进的IT基础设施成为全球电子政务发展最为成熟的国家。

二、互联网与大数据在政府治理中的应用领域

政府治理是一个范畴宽泛的概念。一般地,作为治理主体的政府对社会公共事务的治理均可纳入政府治理的范围。尽管如此,由互联网与大数据技术手段自身的特质属性所决定,并非政府治理的全部事项都能够和适合应用互联网与大数据技术。从发达国家的实践看,互联网与大数据技术在政府治理中的应用主要集中在三个领域——行政审批、公民服务与公共安全。

1.行政审批

行政审批是互联网技术作用于政府治理的核心领域。发达国家利用互联网技术改造行政审批的实践重点围绕行政审批的流程、系统和价值维度展开。

第一,运用互联网技术重塑以公民(企业)需求为中心的行政审批流程。为了实现提供更高效率、更低成本和更优质服务的行政审批目标,发达国家借助互联网技术,重新塑造了以公民(企业)需求为中心的行政审批流程。

比如,英国打造的“英国在线”网站,摈弃了传统的以政府职能为中心的模式,而是遵循以公众需求为中心的设计思想,真正站在用户角度,按照公众的需求组织服务内容,并凭借互联网技术确保社会公众能够随时随地获取“一站式”行政审批服务。又如,丹麦利用互联网技术打造的网上行政审批系统,紧紧围绕公民和企业需求这一中心,不断简化审批流程,提升审批透明度,大幅增加了公民对公共部门的信任度。

第二,依托互联网技术设计专业化审批申报系统。发达国家为了促进网上审批流程的科学化、系统化和规范化,纷纷利用互联网技术手段开发了专门的行政审批网申报系统。比如,德国在其“联邦在线2005”计划中运用互联网络技术建立了电子审批系统,为申请人的个人认证文件和认证信息提供了在线申请与提交的方式,加快了整个审批流程,使得申请人在几天内即可收到政府的审批文件。

又如,韩国运用互联网技术开发了“OPEN”行政审批申报系统,申请人在向政府提交相关执照或许可的申请后,可随时随地在线查看审批进度,极大提升了行政审批的透明度。

第三,借助互联网技术统一线上和线下行政审批的价值理念。面对线上行政审批比线下行政审批更加彰显公平、公正等价值理念的现状,发达国家借助互联网技术手段,建立线上线下一体化的行政审批服务系统,以此统一线上和线下审批价值理念。

例如,英国在互联网技术的依托下,致力于将网上行政审批的公正、公平精神贯穿于现实物理环境中的行政审批,规定政府在与私人企业的投融资活动、信息沟通等方面的流程必须通过商会、咨询公司、信托投资公司等中介机构完成,以此减少线下行政审批中政府工作人员的受贿机会,从整体性提高线上和线下行政审批的透明性和廉洁性。

2.公民服务

公民服务也是互联网与大数据技术应用频繁的政府治理领域。发达国家的政府向公民提供公共服务的许多环节,包括服务需求搜集、公共政策制定、公共资源配置、服务流程再造、服务效果评估等,都不同程度地引入了互联网与大数据技术,旨在借此提供更加公平、优质和柔性的公共服务。

目前,发达国家互联网与大数据在公民服务中的应用已经广泛延伸至行政、居家、教育、就业、养老、医疗、环境、交通等众多行业和领域,并在这方面提供了许多丰富的、具有典型意义的实践个案(如表2所示)。

由表2可知,相比较而言,互联网技术在公民服务的成本节省、效率提升、过程透明、手段智能、便民利民、资源普惠等方面具有独特的优势,而大数据技术则在公民服务的需求识别、服务决策、精细供给、预测前瞻、过程监测等方面具有独特的优势。

3.公共安全

公共安全是政府治理中应用互联网与大数据技术较多的又一领域。从发达国家的实践看,大数据技术在消防安全、食品安全、社会犯罪等公共安全领域得到了充分应用,互联网技术则在网络安全、法律维权、弱势群体保护等公共安全领域得到了充分应用。

第一,发达国家充分发挥大数据技术在消防安全、食品安全、社会犯罪等公共安全领域的关联和预测功能,有效帮助决策者提高公共安全服务决策的科学性和提升公共安全服务能力。

美国的纽约、芝加哥和圣克鲁斯等城市均在这方面见诸实践。其中,纽约市消防局从消防、建筑、治安、经济、城市建设等多个部门中筛选出若干个与火灾发生关联度高的数据,并以此为基础开发了建筑火灾危险指数,不仅有效指导开展消防工作,而且成功降低了火灾危害。

芝加哥市公共健康部门根据餐厅的历史记录、市民投诉、商业数据、周边环境等数据对餐厅的食品安全进行排查,有效提高了食品卫生与安全监管的针对性和成效。圣克鲁斯警察局通过分析城市数据源和社交网络数据,既实现了对重点区域犯罪概率的预测,也加强了对犯罪趋势和犯罪模式的把控力度。

第二,发达国家积极利用互联网技术在网络安全、法律维权、弱势群体保护等公共安全领域的民众动员、舆论汇集和资源整合功能,在保护儿童免受暴力情色信息侵蚀、提供法律援助与网络维权支持、帮助特殊弱势群体等方面开展了大量实践工作,并且收效显著。

比如,英国依托互联网技术平台成立了“互联网观察基金”,借助公众举报的工作方式,要求服务提供商删除站内被举报信息,大幅提高了英国网络儿童情色治理效果。又如,荷兰建立了“点滴自由”网民权利维护组织,通过法律援助、经费赞助、技术支持等方式协调网民开展维权活动,不仅增强了网民维权意识,而且提高了维权行动的成功几率。再如,新加坡借助互联网技术为弱势群体开通了应急服务“70999短信”,当语言和听力有障碍的个体遇到紧急状况时,可通过该短信服务及时获得应急求救服务。

三、应用互联网与大数据推进政府治理的实现机制

实践考察发现,发达国家应用互联网与大数据推进政府治理依托于一系列的实现机制。这些实现机制,不仅包括政府内部的领导协调和行政推进机制,也包括互联网与大数据本身的数据共享和安全监管机制,还包括配套的人财物资源保障机制。

1.领导协调与行政推进机制

政府部门应用大数据技术实施治理的重要基础工作之一是开放政府数据,为此考察政府数据开放的机制构成了分析政府部门应用大数据实施治理的重要路径。从发达国家实践看,政府数据开放很大程度上依托于领导协调与行政推进机制。

具体而言,政府数据开放工作一般由最高级别的综合协调部门负责,并在多个相关部门的协调配合下开展完成。同时,形成了中央和地方政府分级管理模式,相应执行机构承担战略制定、政策执行、系统建设、数据发布、安全管理、开放利用等职责。

比如,美国总统管理委员会、行政管理和预算局分别负责领导和实施包含数据开放的电子政务建设工作,联邦首席信息官、联邦首席技术官和信息与监管事务办公室总体负责数据开放与管理工作。

又如,英国内阁办公厅是数据开放的最高管理机构,负责发布政府数据。其下设的透明度委员会担负监督各部门数据开放的职责。而政府数据能力提升、基础设施建设、地方部门数据发布、政府数据聚合、提供资金资助、组织和构建开放数据市场等工作均由相应部门执行。

再如,加拿大国库委员会统筹协调政府数据开放,其他的机构部门如国家图书馆与档案馆、统计局、公共服务学院等负责解释开放数据政策、制定开放数据标准、制定信息资源管理标准、政府数据统计分析、开展政府工作人员业务能力培训等工作。

2.标准化与数据共享机制

无论是互联网与大数据技术手段本身,还是应用互联网与大数据推进政府治理过程,都有标准化与数据共享的内在需求。作为对这一需求的回应,发达国家积极构建数据标准化与共享机制,不仅出台从电子政务平台到后台基础设施建设的一系列标准,而且针对政府数据开放制定了相应的配套标准(如数据开放的元数据标准、数据格式标准、用户管理规范、数据开放接口、存储格式等)。

美国的“互联网+政务”电子政务标准建设具有典型性,其标准体系涵括了电子政务建设总体标准、网络基础设施标准、应用支撑标准、应用标准、信息安全标准、管理标准等多维标准。

英国建设的政府数据开放平台标准具有较强的参考价值,其采用的是面向网站数据资源的CKAN格式记录和针对地理空间数据的GEMINI地理空间元数据标准,具有接轨国际、符合国情、适用性强三大特征。

瑞典很好地兼顾了政务网站和政府数据库建设标准,其具体做法可概括为“统一式”管理和“协议式”共享:“统一式”管理即各部委和地区按统一标准和格式独立制作政务网页,“协议式”共享则是政府数据库的各建库单位通过签定协议共享各类数据库。

3.网络监管与安全保障机制

针对应用互联网与大数据技术推进政府治理不可避免会涉及隐私、安全等问题,发达国家纷纷建立起网络监管与安全保障机制。第一,设立专门的互联网监管机构,配备相应人员,统一领导与协调网络安全监管工作。比如,英国设立统一的网络监管机构——通信办公室,旨在打破原来网络监管工作中的各种壁垒,着力提升网络监管水平。又如,美国合并国土安全委员会和国家安全委员会的人员,任命专门的网络安全协调员,以此强化开展网络安全工作。

第二,通过建立多元主体合作机制来加强网络安全监管。例如,美国的网络安全监管工作不仅要求网络安全协调员与联邦首席信息官、联邦首席技术官以及国家经济委员会之间密切合作,也要求政府部门与各企事业组织、社会公众之间开展合作。

第三,深度研发互联网与大数据技术来保障政府数据的安全性。例如,为了保障政府数据的完整性和保密性,法国采用了256位的高级加密标准安全套层加密技术。

4.项目试点与推广

参与机制在应用互联网与大数据推进政府治理的过程中,发达国家还构建了项目试点与推广参与机制。其中,项目试点机制主要针对大数据这一新兴技术的应用。例如,美国专门建立了包含政府领域和商业领域两类不同的大数据项目试点机制,通过政府领域的大数据试点项目旨在带动政府社会管理和公共服务中的大数据技术应用,通过商业领域的大数据试点项目旨在鼓励应用模式创新、促进技术研发和推动澳门金沙游艺场。推广参与机制既涉及互联网技术的应用,也涉及大数据技术的应用。

又如,在构建“互联网+政务”电子政务安全保障体系中,澳大利亚鼓励个人家庭、社会组织、企业和政府等多元主体积极参与其中,推动不同治理主体之间形成有效的协作制衡机制。再如,针对大数据的普及应用,美国通过成立专门的大数据推广团队,开展“我的大数据”主题活动,举办数据开放竞赛等举措,构建了一套官方性质的推广参与机制。

5.资金保障与人才培养机制

资金与人才是应用互联网与大数据推进政府治理不可或缺的保障性资源。当前,发达国家普遍将重心放在大数据技术应用的资金保障与人才培养机制建设上。

其中,围绕大数据技术应用的资金投入,发达国家有如下共性特征:一是投资数额巨大;二是选定的投资领域是那些仅凭市场资本无法推动的关系国家长远发展和民生福祉的重要领域;三是投资的核心目的是提高核心领域的大数据技术能力。

比如,美国在2012年投资2亿美元到大数据的分析及其在国防、医疗、天气等领域,目的在于促进大数据核心技术的研究与应用。又如,英国在2013年投1.89亿英镑用于大数据和节能计算技术研发,旨在提升地球观测、医学等领域的大数据集分析能力。

围绕大数据技术应用的人才培养,发达国家通过制定专门政策和设立专项基金,支持和鼓励大专院校、科研机构、市场培训机构等共同培养大数据专门人才。

以英国和澳大利亚为例,英国制定专门的大数据人才培养规划,规定在初、中等教育中加强数据和计算机课程学习,以项目资助、奖学金的形式支持高校培养大数据人才;澳大利亚强调政府部门与大专院校合作培养大数据人才,同时在现行教育课中开设各类大数据分析课程。

四、应用互联网与大数据推进政府治理的制度保障

制度化程度高是发达国家应用互联网与大数据推进政府治理的典型特征,这从侧面反映出发达国家在应用互联网与大数据推进政府治理上拥有比较完备的制度保障体系。依据制度特性的不同,可以把发达国家应用互联网与大数据推进政府治理的制度保障体系划分为三个层面,即具有顶层设计特性的战略规划,强制约束特性的法律法规和操作执行特性的政策规范。

1.出台整体推进政务互联网与大数据发展的战略规划

从“互联网+大数据+政务”整体框架出发,发达国家纷纷制定出台了专门的电子政务和大数据发展战略规划(如表3所示),发挥了重要的方向指引和内容布局功能。其中,电子政务发展战略规划主要涉及战略目标、电子政务框架建设、政府部门协同、基础设施建设、公私合作、政社合作等内容,大数据发展战略规划主要涉及战略目标、管理体制、战略内容、投资领域、数据安全、基础设施建设、产学研合作、人才培养等内容。

解读发达国家制定的电子政务和大数据发展战略规划文本,可以发现如下共性特征:在电子政务发展战略规划方面,强调电子政务发展框架的整体性、不同业务间的协同性和多元主体间的合作性。

比如,美国制定的《国家基础设施行动计划》《政府信息科技服务远景》致力于构建统一的联邦电子政务框架,加强政府部门之间的业务协同,提高行政效率与质量。又如,新加坡制定的《新加坡电子政务总体规划(2011—2015)》将战略目标设定为构建价值政府、促进积极参与和促进整体政府转型,同时鼓励采用政府与企业合作方式实现“无线新加坡”的目标。

在大数据发展战略规划方面,强调大数据的重点应用领域布局、组织机构设立、数据开发应用、专业人才培养等。比如,美国制定的《大数据研究与发展计划》,将科学研究、卫生、能源、国防、国家安全、地质勘探等确定为大数据重点应用领域,同时将培养大数据人才列入战略目标。

又如,澳大利亚制定的《公共服务大数据战略》要求设立跨部门大数据工作组和数据分析卓越中心,且提出了推动公共部门利用大数据的发展目标。再如,英国制定的《把握数据带来的机遇:英国数据能力战略》提出了提高大数据分析技术、推动研究与产业合作、确保数据共享、培养专业人才等要求。

2.构建电子政务、数据开放、网络安全等方面的法律法规体系

发达国家特别重视以法律法规为手段规制和保障互联网与大数据技术在政府治理中的应用。综观发达国家制定的法律法规,主要集中在电子政务、数据开放和网络安全领域。在电子政务方面,美国制定了一系列法律文件,构建了比较完善的法律法规体系。

包括以电子政务建设为主要内容的《电子政务法》《信息技术管理改革法》《文书工作消失法》,以基础设施为主要内容的《电信法》,以计算机安全为主要内容的《计算机保护法》《网上电子安全法案》,以及以知识产权为主要内容的《千禧年数字版权法》《反域名抢注消费者保护法》。韩国也制定了比较完备的法律法规,包括《电子政务法》《公共机关情报公开法》《促进信息化基本法》《关于实现电子政府和促进行政业务电子化的法律》等。

在数据开放方面,美国出台了世界上第一个直接规范政府发布数据质量的法律文件《数据质量法》,后来在《联邦资金责任透明法案》中进一步要求联邦政府向全社会开放所有公共财政支出的原始数据。英国前首相卡梅伦在其执政纲领《构建大社会》中提出要满足民众获取政府数据的需求,建立一个开放、负责、透明的政府。

美国、英国、巴西等国联合发布的《开放政府宣言》承诺主动向社会开放高质量的原始数据,确保人民便捷获取和使用政府各种信息。在网络安全领域,澳大利亚制定了《信息自由法案》《档案法》《电信法案》《电子交易法案》《情报服务法案》等法律文书,既对政府和企业收集公民信息作出了严格的控制,又有效地保护了信息的安全和维护了公众对政府的信任。

美国制定了《消费者数据隐私保护法案》《儿童在线隐私权保护法案》《有线通讯隐私权法案》,用以提高个人隐私权的保护以及个人信息在互联网环境中使用的保护。

3.制定促进政府数据开放与大数据应用的政策规范

为了推进政府数据开放的发展进程,进而促进大数据技术的应用,美国、英国、法国、澳大利亚、丹麦、日本和欧盟等发达国家(地区)纷纷着眼本国国情与实际需要,制定了相应的政策规范。其中,比较重要的有美国制定的《透明和开放政府备忘录》《开放政府指令》《13526号总统令》《13556号总统令》《实现政府信息开放和机器可读取总统行政命令》《全球变化研究数据管理政策》《美国信息共享与安全保障国家战略》。

英国制定的《开放数据白皮书》《开放政府联盟:英国国家行动计划(2013—2015)》,澳大利亚制定的《开放政府宣言》《开放公共部门信息原则》等,法国制定的《政府部门公共信息再利用》《公共数据开放和共享路线图》《政府数据开放手册》,丹麦制定的《开放政府创新策略》《促进公共数据免费开放获取协议》《开放关键领域的数据库承诺书》,以及欧盟制定的《公共部门信息再利用指令》《数字议程》等。

总体来看,上述发达国家制定的政府数据开放与大数据应用的政策规范除少部分面向政府自身业务管理外,绝大部分面向社会公众,旨在加强政府各部门所掌握的海量数据资产的开放与共享,促使政府更加透明,促进社会应用创新,确保民众公平、便捷地获取所需数据与信息。

与此同时,作为大数据应用管理与数据开放的顶层设计与操作指南,这些政策规范不仅为发达国家政府数据开放、大数据应用管理指明了发展方向和提供了实施保障,而且减少了发达国家政策实践成本,避免资源浪费和重复建设。

五、对我国的借鉴意义

受经济社会发展和政府治理需求的驱动,同时受世界各国实践潮流的影响,近年来我国各级政府将应用互联网与大数据推进政府治理正式提上议事日程,重视并积极开展应用互联网与大数据推进政府治理的各项工作。

然而,由于起步时间晚,我国应用互联网与大数据推进政府治理总体处于起步探索阶段。新近制定出台的政策文件,如《促进大数据发展行动纲要》《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》《政府信息资源共享管理暂行办法》等,为我国应用互联网与大数据推进政府治理初步指明了大致方向和基本思路。

下一步需要出台更为细化和具有操作指导性的政策方案,加快我国应用互联网与大数据推进政府治理的进程。我国应用互联网与大数据推进政府治理的可行路径。笔者认为,可从如下四个方面学习借鉴发达国家应用互联网与大数据推进政府治理的实践经验。

1.加快“互联网+大数据+政务”技术平台的建设

发达国家的实践经验表明,拥有良好的“互联网+大数据+政务”技术平台,对于应用互联网与大数据推进政府治理至关重要。受益于工业化、信息化的较早开启,发达国家的互联网与大数据技术发展一般比较成熟,与政务服务的融合程度也比较高,这为政府治理领域应用互联网与大数据技术奠定了坚实基础。

相比之下,我国“互联网+大数据+政务”技术平台的建设进程相对迟滞,建设效果也不太理想。比如,在政府数据开放平台建设上,目前我国仍未建成国家层面的统一的政府数据开放平台,少数已建成的地方层面的政府数据开放平台则面临水平参差不齐的困境。

从总体上讲,“互联网+大数据+政务”技术平台的建设现状远远不能满足我国政府治理的需求。对此,我国迫切需要加快“互联网+大数据+政务”技术平台的建设进度,同时加大建设力度。应当整体谋划,着眼基础,切实搞好政府互联网技术、大数据技术及其与政务平台的融合建设工作,最终通过构建发达的互联网络服务体系与电子政务平台、高级的政务服务网站与政府数据开放平台、优质的信息资源与数据库、先进的基础设施、强大的工程项目,为应用互联网与大数据推进政府治理提供坚实支撑和保障。

2.瞄准互联网与大数据在政府治理中应用的重点领域

尽管政府治理牵涉的领域和内容方方面面,但从发达国家应用互联网与大数据的实践来看,主要集中在行政审批、公民服务和公共安全三大领域。之所以是这些领域,一方面是因为互联网与大数据技术本身最能在这些领域发挥所长,另一方面这是因为这些领域是政府与公民互动、接触最频繁,也是最直接关系到公民切身利益的领域。将互联网与大数据技术应用于这些领域,不仅能提高政府向社会民众提供公共服务的质量与绩效,而且能改善公民对于政府服务的体验和感受。

借鉴这一经验,我国应用互联网与大数据推进政府治理的过程应充分结合互联网与大数据的技术特性与优势,重点瞄准政府治理的行政审批、公民服务和公共安全领域。应认识到互联网技术主要有利于节省服务成本、提高服务效率和增强服务透明度,而大数据技术主要有利于提高决策科学性、实施过程监控和进行结果预测。

因而在行政审批领域要充分发挥互联网在信息传播、流程优化、资源共享、实时交互、个性定制等方面的优势,在公民服务领域要充分发挥互联网与大数据在需求收集、资源分配、流动控制、智慧服务等方面的优势,在公共安全领域要充分发挥互联网与大数据在舆情监控、关联预测、权益保障等方面的优势,由此促进政府治理能力和人民群众获得感的切实提升。

3.构建一系列多维度、多层次和协同性的实现机制

互联网与大数据作为技术手段推进政府治理需要依赖于特定的实现机制,这是发达国家应用互联网与大数据推进政府治理的又一经验。发达国家构建了一套比较完备的机制体系,包括领导协调与行政推进机制、标准化与信息共享机制、网络监管与安全保障机制、项目试点与推广参与机制、资金保障与人才培养机制,实现了从行政领导、信息共享、安全保障、试点参与、资金和人才保障等多个维度推进政府治理的实现。

这对于我国的启示意义在于,各级政府在应用互联网与大数据推进政府治理的过程中应重视相关机制的建设,包括党委宏观引领、顶层设计、整体部署、综合协调的领导协调机制,政府制定政策、履行职责、细化落实、执行监督的行政推进机制,统一电子政务平台和后台基础设施建设的标准化机制,规范政府数据开放与共享的数据开放共享机制,设立专门监管机构、配备专业监管人员、厘清领导与协调关系的网络监管机制,跨层级、跨部门、跨组织、跨领域的安全保障机制,针对大数据技术的项目试点机制,以及针对互联网与大数据技术应用的包括政府、市场、社会、个人等主体的推广参与机制等。

由此可见,我国要构建的应用互联网与大数据推进政府治理的实现机制应当是多维度、多层次次、系统性和协同性的。

4.建立健全互联网与大数据推进政府治理的制度保障体系

发达国家围绕互联网与大数据推进政府治理制定出台了密集的法律法规与政策规范,其中既有政务互联网与大数据发展的战略规划,也有电子政务、数据开放和信息安全方面的专项法规,还有旨在促进政府大数据应用管理与数据开放的政策制度,对促进应用互联网与大数据推进政府治理起到了十分重要的保障和支撑作用。

相比之下,我国在电子政务建设、政府数据开放和“互联网+”政务服务发展方面还存在缺乏顶层设计和统筹规划、法律法规建设滞后、配套政策规范供给不足等短板。对此,我国应当加快互联网与大数据推进政府治理的制度建设进度,建立健全相应制度保障体系。

具体讲,在战略规划层面,需要整合我国已有的关于电子政务规划(如《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》)和大数据规划(如《促进大数据发展行动纲要》),进一步明确互联网与大数据技术在政府治理中应用的主体、范围、方式、条件等。

在法律法规层面,加快对政府数据开放、隐私保护、网络安全等法制薄弱领域的立法进程,同时及时调整和修改落后于现实发展需要的法律法规(如《政府信息公开条例》);在政策规范层面,针对政府治理应用互联网与大数据所需的支持事项,如职责分工、协调合作、经费支持、人才保障等,制定专门的政策提供相应支持。

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通过灵活多样的模式,开展智慧城市建设新型智慧城市建设与传统的一刀切、标准化的城市建设不同,应采用弹性、渐进和多元化的模式,针对各地不同的情况,不拘泥于一套标准体系和项目标准,灵活多样地开展建设。通过因地制宜的智慧城市建设,从多维度出发,以多元运作方式促进不同发展阶段的城市空间管理体系与社会治理机制的动态融合,促进城市社会体制机制现代化的动态调整和管理。

通过技术集成,促进城市管理体系的复合集成通过互联网、物联网和大数据等多重技术方法的集成,通过多元多维的数据分析,构建网格化智慧城市管理体系。特别是通过建设传感器网络,采用智能感知技术,提供全体居民行为与城市环境的海量数据库,为更准确地分析和预测城市问题提供依据,帮助管理者对城市各元素进行深度分析和智能控制。

搭建多元主体交流平台,促进协同治理智慧城市技术的重要应用即为城市开放治理模式的创新提供支持。通过开放数据竞赛,吸引社会各界力量参与城市数据分析和治理优化。通过新媒体技术等的应用,开创“多对多”机制,链接公众媒体和自媒体,使公众与政府、公众内部、政府内部能有频繁的互动,从而搭建动态化、机制化的平台,实现多元主体参与的协商共治。

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